Aspectos influenciadores da criação do “filtro”

O Supremo Tribunal Federal, indubitavelmente, não exerce somente a função de dizer a última palavra sobre a correta interpretação dos dispositivos constitucionais. A Corte

369 _{“O enquadramento do objeto recursal na hipótese de cabimento prevista no art. 102, III, ‘d’, da Constituição}

Federal exige, do recorrente, fundamentação sólida a demonstrar que o juízo a quo, ao julgar válida lei local contestada em face de lei federal, ofendeu o sistema de repartição de competências legislativas previsto constitucionalmente, [...] Não é de ser descartada, porém, a incidência de um elemento complicador desse quadro, qual seja a dificuldade, num caso concreto, de saber se no contraponto - lei/ato local versus lei federal ou CF - o que restou arranhado foi o direito federal stricto sensu ou se antes já o terá sido a própria CF, quando menos em seu sistema ou diretrizes. É o que observou o Min. Moreira Alves, comentando a expressão julgar válida lei ou ato de governo local em face da lei federal: ‘Ora, as questões de validade de lei ou ato normativo de governo local em face da lei federal não são questões de natureza legal, mas, sim, constitucional, pois se resolvem pelo exame da existência, ou não, de invasão de competência da União, ou, se for o caso, do Estado’. O tema não passou despercebido ao Min. Carlos Mário da Silva Velloso, do STF, que, versando sobre a hipótese da alínea b do art. 105, III, da CF, na redação anterior à EC 45/2004, anotou: ‘Esse pressuposto do recurso especial contém, no seu cerne, o contencioso constitucional, por isso que, de regra, quando um tribunal estadual julga válida uma lei ou ato de governo local contestado em face de lei federal é porque reconhece o tribunal estadual que a lei ou o ato do governo local comportava-se na competência constitucional assegurada a este, tendo a lei federal, pois, invadido competência local, pelo que é inconstitucional’ (O Superior Tribunal de Justiça na Constituição de 1988, cit., RT 638/25).” (MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Recurso extraordinário e recurso especial. 11. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 267). “3. In casu, o acórdão impugnado não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição, tampouco julgou válida lei local contestada em face de lei federal, por conseguinte não é cabível o recurso pelas alíneas ‘c’ e ‘d’ do inc. III do artigo 102 da Constituição do Brasil. 4. Recurso extraordinário a que se nega seguimento. [...]Deveras, o presente litígio envolve apenas a interpretação de normas locais (Lei Complementar municipal n. 337/2003 e Decreto municipal n. 2.624/1984). Nos termos da orientação deste Tribunal, cabe à parte impugnar todos os fundamentos da decisão agravada, o que não ocorreu no caso. Ademais, o enquadramento do recurso extraordinário na hipótese de cabimento inscrita no art. 102, III, ‘d’ exige a demonstração, pelo recorrente, de que a Corte de origem, ao julgar válida lei local contestada em face de lei federal, ofendeu o sistema de repartição de competências legislativas estatuído na Constituição. Agravo regimental a que se nega provimento. (AI 774.514-AgR, Rel. Ministro Joaquim Barbosa, 2ª Turma, Dje de 01/10/10). Ex positis, nego seguimento ao recurso extraordinário, com fundamento no artigo 21, § 1º, do RISTF.” (BRASIL. Supremo Tribunal Federal, RE n. 647.589, rel. Min. Luiz Fux, decisão monocrática, j. 05.08.2011. DJe 20.08.2011).

Suprema também não exerce somente uma competência em razão da matéria, como se os outros Tribunais superiores exercessem a competência para preceituar qual a correta interpretação da legislação trabalhista, no caso do Tribunal Superior do Trabalho, da legislação eleitoral, no caso do Tribunal Superior Eleitoral, da legislação militar, no caso do Superior Tribunal Militar e das demais leis federais, no caso do Superior Tribunal de Justiça. A função do Supremo Tribunal vai além de decidir sobre a matéria constitucional como se tal ato fosse somente decidir sobre um ramo do Direito. Como órgão de cúpula que é, cumpre tarefa de orientar como o Poder Judiciário brasileiro deve exercer a função jurisdicional.

Para dar cabo dessa função de cúpula, constitucionalmente é prevista a sua formação por somente onze ministros, que, em tese, examinam questões e proferem julgamentos que funcionam como norteadores para a aplicação do Direito em todo o território nacional. Por isso, as decisões do Supremo Tribunal Federal não solucionam somente um caso concreto. Mais especificamente, um recurso extraordinário não tem efeitos mediatos somente perante as partes nele envolvidas.

Sem a intenção de enveredar na teoria da transcendência da eficácia das decisões proferidas nos recursos extraordinários371, é inegável que uma decisão proferida pela Corte Suprema tem uma função importantíssima de orientar a aplicação de todas as demais normas jurídicas, pois nenhuma delas é aplicada senão em consonância com a Constituição Federal, a qual é interpretada primordialmente pelo STF. Por isso, toda interpretação do Direito leva em consideração, ainda que indiretamente, o que preconiza o Supremo Tribunal Federal sobre a Constituição Federal. Essa é a função legítima de um órgão de cúpula.

É corriqueira a discussão da chamada “crise da Suprema Corte” nos diversos ordenamentos jurídicos, justamente porque os órgãos de cúpula são formados por um pequeno número de magistrados e, fatalmente, a maioria das lides de uma nação pode, em tese, chegar à Corte Suprema, o que implica um número exacerbado de demandas por magistrados, inviabilizando o julgamento com qualidade daquelas lides tidas como as mais importantes do país.

O crescimento exagerado do número de demandas advém de uma questão social: a massificação da própria sociedade e a jurisdicionalização das relações sociais, levando um

371 _{Luiz Guilherme Marinoni defende que as decisões do STF exercem uma espécie de hierarquia sobre as dos}

outros Tribunais:“Na verdade, o equívoco se encontra no significado que se retira da palavra hierarquia, misturando-se independência e autonomia com inexistência de respeito às decisões ou, nesta dimensão, com insubordinação. É evidente que, quando se fala, no sentido antes exposto, em hierarquia, não se pretende negar a independência e a autonomia dos juízes. Pretende-se apenas evidenciar que, por uma razão lógica derivada da função e do lugar de inserção conferidos aos tribunais pela Constituição Federal, a hierarquia justifica uma inquestionável necessidade de respeito às decisões judiciais.” (MARINONI, Luiz Guilherme.

número cada vez maior de demandas às portas do Judiciário. Com relação aos Tribunais de instância ordinária, a solução momentânea pode realmente ser o aparelhamento dos Tribunais, o aumento de magistrados, pois em tais locais efetivamente se examinam caso a caso as lides, e os efeitos, em regra, são perante as partes envolvidas no litígio. Mas seria coerente massificar o Tribunal de cúpula? Seria salutar para o sistema jurídico um Tribunal de cúpula com um grande número de magistrados, em que se facilitasse a diversidade de opiniões dos magistrados? Obviamente não. Os Tribunais de cúpula, como em todos os ordenamentos do mundo, são órgão com poucos magistrados, mas de notável saber jurídico, justamente para que o Plenário reflita sobre as principais questões da nação e decida tais questões em conjunto, a fim de dar segurança jurídica aos jurisdicionados. Daí o acerto de Arruda Alvim372 ao afirmar que a massificação não pode atingir os Tribunais de cúpula sob pena de insustentabilidade e insegurança que isso exteriorizará perante todos os outros órgãos jurisdicionais.

A celeuma aumenta quando se pensa que, para exercer sua função, um Tribunal deve preservar sua estrutura, porém não há como preservar a qualidade de seus julgamentos com milhares de recursos extraordinários sendo distribuídos para cada ministro anualmente.

Como é sabido, anteriormente à Constituição de 1988 o recurso extraordinário abarcava tanto as questões constitucionais quanto as federais infraconstitucionais, como se as hipóteses dos arts. 102, III, e 105, III, ambos da CF/88 fossem imbricadas num único recurso somente, ou seja, o Supremo Tribunal Federal apreciava todas as questões ventiladas nos recursos excepcionais.

Tendo em vista esta problemática, em 1965 surgiu um dos primeiros “filtros” na tentativa de diminuir o número de recursos extraordinários em trâmite perante o Supremo Tribunal Federal. No pensar de Flávio Cheim Jorge e Élvio Ferreira Sartório373:

[...] houve uma tentativa de descongestionamento do Pretório, por meio de uma emenda ao Regimento Interno do STF, que permitiu aos relatores convocar as partes litigantes em processo de recurso extraordinário – que estivesse há 10 anos ou mais no Tribunal e sem julgamento – a se manifestarem, no prazo de 90 dias, quanto a seu interesse pelo andamento do feito. Caso silenciassem, por iniciativa do relator e dispensando o

372 _{“A sociedade contemporânea é massificada. Todavia, há situações ou atividades insuscetíveis de serem}

enblobadas pela massificação: a) atividade jurisdicional, particularmente nos tribunais de cúpula...” (MARINONI, Luiz Guilherme. Precedentes obrigatórios. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 84).

373 _{JORGE, Flávio Cheim; SARTÓRIO, Elvio Ferreira. O recurso extraordinário e a demonstração da}

repercussão geral. In: WAMBIER, Teresa Arruda Alvim et al. (coords.). Reforma do Judiciário. Primeiras reflexões sobre a Emenda Constitucional n. 45/2004. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 183.

julgamento pelo colegiado, o recurso seria tido como sem objeto e arquivado.

Por evidente, ao visar uma tentativa de extinção dos recursos por inércia da parte, assim tolhendo garantias processuais como o impulso oficial, o mencionado filtro teve pouca duração.

Posteriormente, a Emenda 1/69 – modificada pela Emenda 7/77 – estabeleceu que o recurso extraordinário seria admitido desde que tivesse “relevante questão federal”.374 Verifica-se que, visando restringir o número de recursos extraordinários que ingressavam no Supremo Tribunal Federal, instituiu-se a chamada “arguição de relevância”, com o objetivo de que as questões federais fossem apreciadas pela Corte Suprema desde que tivesse importância destacada. Porém, o instituto não tinha uma definição375, era um conceito indeterminado que resumidamente obrigava o recorrente a demonstrar a importância da causa para o recurso extraordinário ser admitido.

Durante os quase vinte anos de vigência da arguição de relevância, teve ela bons resultados práticos. Das questões federais submetidas à apreciação pelo STF, mediante recurso extraordinário, cerca de vinte e sete por cento somente foram apreciadas pelo Tribunal Supremo376. Assim, a arguição de relevância cumpria sua função.

Ocorre que a arguição de relevância enfrentava algumas críticas por ter sido instituída durante o regime militar e por ser decidida em sessão secreta, ferindo a publicidade dos atos judiciais. Por essas razões, somadas à criação do Superior Tribunal de Justiça, o instituto foi abolido. Nos dizeres de Humberto Theodoro Junior377:

[...] o problema é antigo. A Constituição anterior o enfrentou por meio do mecanismo então denominado ‘arguição de relevância’. Por se tratar de

374 _{Art. 119, § 1.º “as causas a que se fere o item III, alíneas a e d , deste artigo, serão indicadas pelo Supremo}

Tribunal Federal no regimento interno, que atenderá à sua natureza, espécie, valor pecuniário e relevância da questão federal.”

375 _{“No sistema da argüição de relevância não existia conceito certo do que era relevante e, destarte, o sistema}

apresentava, propositalmente, uma linguagem aberta (tipos abertos ou extremamente subjetivos) para que o STF, com uma maior elasticidade de interpretação, pudesse decidir o que seria ou não relevante.” (ALVIM, José Manoel de Arruda. A argüição de relevância no recurso extraordinário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1988. p. 63).

376 _{“O método estancava um número considerável de recursos e, no ano de 1985, de um total de 4.148 arguições}

de relevância distribuídas, foram rejeitadas 3.250 e acolhidas apenas 885.” (JORGE, Flávio Cheim; SARTÓRIO, Elvio Ferreira. O recurso extraordinário e a demonstração da repercussão geral. In: WAMBIER, Teresa Arruda Alvim et al. (coords.). Reforma do Judiciário. Primeiras reflexões sobre a Emenda Constitucional n. 45/2004. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 184).

377 _{THEODORO JUNIOR, Humerto. O poder de controle do cabimento do recurso extraordinário referente ao}

requisito da repercussão geral (CF, art. 102, § 3.º). In: MEDINA, José Miguel Garcia et al. (coords.). Os

poderes do juiz e o controle das decisões judiciais. Estudos em homenagem à Profa. Teresa Arruda Alvim

remédio concebido durante a ditadura militar, a reconstitucionalização democrática do país, levada a efeito pela Carta de 1988, a repeliu por completo, em vez de aproximá-la ou substituí-la por outro meio de controle que desempenhasse a mesma função, mas de maneira mais adequada ao Estado Democrático de Direito.

O legislador, ao que parece, tinha a esperança de que, com a retirada do exame das questões federais do Supremo Tribunal Federal, o órgão de cúpula do Judiciário brasileiro poderia ter o número de recursos extraordinários diminuídos, e assim ter a tranquilidade para examinar com qualidade questões de maior relevância no cenário nacional. No entanto, com a crescente massificação das demandas, os números chegaram a níveis exorbitantes:

[...] em 1997 (quase 10 anos após o início da vigência da Carta de 1988) o STF recebeu 42.000 processos, ao passo que a Suprema Corte americana recebeu, no período de 1996, 336 processos, acolhendo apenas 126 para apreciar; já a corte alemã, ao receber 3.000 processos, pinçou apenas trezentos e poucos para decidir378_.

Quando se compara com as Supremas Cortes do sistema anglo-saxão, verifica-se uma disparidade ainda maior. Segundo estudos de Toni Fine, avalizando o trazido por Arruda Alvim, a média de recursos que foram recebidos pela Supreme Court americana nos últimos anos não chega a cem379, enquanto que, na Inglaterra, segundo Neil Andrews380, o número gira em torno de oitenta recursos admitidos por ter “importância especial.”

Visualiza-se que o STF, apreciando somente questões constitucionais, julgava mais recursos extraordinários do que quando examinava tanto as questões constitucionais quanto as federais, e, em comparação com o número de julgamentos proferidos por Supremas Cortes de outros países, esse número é exponencialmente maior.

A retomada da discussão sobre a criação de um outro “filtro”, capaz de diminuir o número de recursos extraordinários que ingressavam no STF, foi um ato inevitável, ainda que fosse necessária a mitigação de possíveis direitos dos recorrentes, pois estaria levando em conta um bem maior, qual seja a preservação da Corte Suprema como corte de cúpula.

378 _{JORGE, Flávio Cheim; SARTÓRIO, Elvio Ferreira. op. cit. p. 184.}

379 _{“Em um ano, a Suprema Corte pode receber oito mil pedidos de writ of certionari mas atende menos de}

cem.” (FINE, Toni M. Introdução ao sistema jurídico anglo-americano. São Paulo: Martins Fontes, 2011. p. 129).

380 _{“A Supreme Court, como sua antecessora, House of Lords, provavelmente não julgará mais de 80 recursos ao}

ano.” (ANDREWS, Neil. O moderno processo civil. Formas judiciais e alternativas de resolução de conflitos na Inglaterra. Trad. Teresa Arruda Alvim Wambier. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. p. 282).

Impende destacar que a utilização de um “filtro” para a admissão do recurso extraordinário não é uma ideia nova – como já visto nos parágrafos anteriores –, tampouco uma exclusividade brasileira.

Países em situação econômica melhor do que a do Brasil, e com uma quantidade bem menor de recursos em seus órgãos de cúpula se utilizam de “filtros”381, justamente para a preservação das Cortes Constitucionais, a fim de que estas apreciem somente as questões de relevância para o sistema jurídico.

A fonte genuína do ora discutido mecanismo de redução de recursos extraordinários é o writ of certionary do direito americano. O writ of certionary é utilizado nos casos de sufficient public importance382, ou mesmo de important systemic reasosns for review383, ou seja, em questões que tenham importância a ponto de emitir reflexos a toda uma coletividade. A Rule 10 da Supreme Court norte-americana lança mão das expressões ‘important question’ e ‘important matter’ para representar os casos que podem ser apreciados no writ of certionari, demonstrando a necessidade de restringir o acesso a Corte Suprema aos casos que efetivamente são relevantes.384

No writ of certionary não há um critério objetivo para que a Supreme Court analise as questões que examinará, é basicamente uma análise da repercussão que o julgamento de um leading case pode ter nos casos futuros. Trata-se de possibilidade de julgamento pela Supreme Court, não de direito385.

A Rule 19 da Suprema Corte estabelece alguns casos em que se detecta a repercussão de uma questão, fundamentando a necessidade de determinada questão vir a ser apreciada pela Corte Suprema norte-americana. Arruda Alvim386 cita e analisa alguns exemplos, detectando sua influência dos mesmos na atual repercussão geral do direito brasileiro, principalmente no que tange à instabilidade jurisprudencial para o cabimento dos recursos

381 _{“Anote-se, ademais, que três países em condições econômicas e financeiras excelentes, em rigor, os países}

que, do ponto de vista de sua economia global encontram-se em situação privilegiada, e que, portanto, estão munidos de um aparelhamento estatal necessariamente mais eficiente – Estados Unidos, Alemanha e Japão -, adotam este sitema.” (ALVIM, José Manuel de Arruda. A EC n. 45 e o instituto da repercussão geral. In: WAMBIER, Teresa Arruda Alvim et al. (coords.) Reforma do Judiciário: primeiros ensaios críticos sobre a Emenda Constitucional n. 45/2004. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.p. 89).

382 _{Cf. MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Repercussão geral no recurso extraordinário. São}

Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 20.

383 _{Cf. CLERMONT, Kevin M. Civil procedure. 9. ed. St. Paul: West-Thomson Reuters, 2012. p. 131.}

384 _{Cf. BARIONI, Rodrigo. Ação rescisória e recursos para os tribunais superiores. São Paulo: Revista dos}

Tribunais, 2010. p. 219.

385 _{Cf. CLERMONT, Kevin M. Civil procedure. 9. ed. St. Paul: West-Thomson Reuters, 2012. p. 131.}

386 _{ALVIM, José Manuel de Arruda. A EC n. 45 e o instituto da repercussão geral. In: WAMBIER, Teresa}

Arruda Alvim et al. (coords.) Reforma do Judiciário: primeiros ensaios críticos sobre a Emenda Constitucional n. 45/2004. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.p. 92.

excepcionais. O processualista lista o que no direito norte-americano são exemplos de causas relevantes:

[...] quando, a Corte Estadual tiver decidido questão substancial, antes de determinação da Suprema Corte; 2. Quando a Corte Estadual tiver decidido provavelmente em desconformidade com o que consta das decisões da Suprema Corte (estas duas hipóteses são explícitas na Regra 19, letra a, das Regras da Suprema Corte); 3. Quando uma Corte tiver decidido em conflito com decisão de outra Corte, sobre o mesmo assunto; 4. Se houver decidido sobre importante questão federal, que haveria de ter sido decidida pela Suprema Corte mas não o foi (Regra 19, letra d); 5. Ou quando tenha decidido de tal forma a conflitar com decisões ‘aplicáveis’ da Suprema Corte; 6. Ou quando tenha sido sancionado erro procedimental (de tal porte), por uma Corte inferior, a ponto de demandar o exercício do poder de supervisão da Suprema Corte (Regra 19, letra b).

Por influência do direito norte-americano, porém com a diferença de que nos Estados Unidos a análise da relevância da causa é feita pela Corte Suprema, o direito alemão também passou a prever legalmente o “filtro de importância da causa” para o cabimento dos recursos excepcionais387. Os exemplos de “importância fundamental” na Alemanha também se assemelham aos do direito norte-americano, principalmente no que tange necessidade de evitar a instabilidade jurisprudencial, adicionando o que é peculiar no direito alemão, que é o respeito à doutrina, ou seja, será questão de importância fundamental quando a decisão do Tribunal a quo também divergir da doutrina alemã. Segundo Hans Prütting388, outros exemplos são os de erro flagrante, a discussão de direitos fundamentais, quando a causa envolva o Estado ou quando há um grande número de partes envolvidas.

No direito japonês também existe uma limitação aos recursos excepcionais para a Corte Suprema, devendo estes fundamentar-se na instabilidade da jurisprudência – sempre haverá relevância da questão quando a decisão da instância a quo divergir de decisão da Corte Suprema –, ou no fato da decisão recorrida conter grave erro de procedimento389. No mais, no

387 _{Influenciada pelo writ o certionary, porém nos EUA quem verifica isso é o juízo ad quem, na Alemanha, é o}

juízo a quo. (PRÜTTING, Hans. A admissibilidade do recurso aos tribunais alemães superiores. Revista de

processo, n. 7. São Paulo: Revista dos Tribunais, jan./mar. 1978. p. 154).

388 _{“Indicadores positivos de ‘importância fundamental’ da causa. Quanto à unidade do Direito. Divergir da}

Corte Constitucional; b) divergir de recente decisão de um tribunal; c) está em desacordo com uma decisão anterior; d) a decisão do tribunal for contra sentença suficientemente motivada; e) há controvérsia no tribunal competente; f) contraria posicionamento congruente da doutrina. Quanto à evolução do Direito, interpretações ‘flagrantemente errôneas’. Quanto à situação especial das partes. O Estado participa como parte ou o número de litigantes é muito grande. Quando se trata de direitos fundamentais” (PRÜTTING, Hans. A admissibilidade do recurso aos tribunais alemães superiores. Revista de processo, n. 7. São Paulo: Revista dos Tribunais, jan./mar. 1978. p. 158-159).

389 _{“O novo Código mantém o recurso para a Suprema Corte como direito em tudo quanto respeite as questões}