4.4.1 Entwicklung und Bedeutung
Natura 2000 – ein europaweites Naturschutznetzwerk der EU – wurde zusätzlich zu den bestehenden, nationalen Schutzgebietssystemen gegründet und enthält europaweit einheitliche Kriterien zum Schutz bedrohter Lebensraumtypen, Tier- und Pflanzenarten.
Das Natura 2000-Netzwerk basiert auf zwei Richtlinien der EU:
• Vogelschutzrichtlinie (VS-RL): (Richtlinie 79/409/EWG des Rates) vom 02. April 1979. Ziel der Vogelschutzrichtlinie ist der Erhalt sämtlicher wildlebener Vogelarten, die im europäischen Ge- biet der Mitgliedstaaten heimisch sind, und regelt den Schutz, die Bewirtschaftung und Nutzung dieser Arten (Zanini, 2004b). Hierfür ist vorgesehen, Schutzgebiete zu errichten, Lebensräume in und außerhalb von Schutzgebieten zu pflegen und ökologisch richtig zu gestalten, zerstörte Le- bensräume wiederherzustellen und Lebensräume neu zu schaffen (Tiefenbach, 1998).
• Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-RL): (Richtlinie 92/43/EWG des Rates) vom 21. Mai 1992.
Die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie hat „die Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen im europäischen Gebiet der Mitgliedsstaaten“ (Zanini, 2004b, 22) zum Ziel. Die Richtlinie enthält im Wesentlichen fol- gende Verpflichtungen: Durch die Ausweisung und Erhaltung geeigneter Schutzgebiete soll ein Beitrag zum ökologischen Netz Natura 2000 geleistet und die ökologische Kohärenz dieser Schutzgebiete gefördert werden. Des Weiteren sollen die Artenschutzbestimmungen insbesonde- re durch die Erlassung von Artenschutzverordnungen Umsetzung finden. Über die Erhaltungs- maßnahmen und deren Auswirkungen sind Berichte anzufertigen (Zanini, 2004b).
4.4.2 Ausweisung
Die Mitgliedsstaaten der EU haben diese beiden Richtlinien in ihre jeweilige Rechtsordnung zu trans- formieren. Im Gegensatz zu den Vogelschutzgebieten, die mit der Ausweisung durch die Mitgliedsstaa- ten zu Besonderen Schutzgebieten (Special Protected Areas – SPA) werden, erfolgt die Auswahl der FFH-Gebiete in einem eigenen dreistufigen Verfahren (Zanini, 2004b). In der ersten Stufe der Auswei- sung bewertet jeder Mitgliedsstaat jene Lebensräume und Arten, die in den Anhängen I und II der FFH- Richtlinie angeführt sind. Basierend auf den in Anhang III aufgelisteten Kriterien werden nationale Lis- ten von Schutzgebieten erstellt. Diese Kriterien umfassen (i) die Repräsentativität eines Lebensraumtyps in einem Gebiet, (ii) die vom Lebensraumtyp eingenommene Fläche im Vergleich zur nationalen Ge- samtfläche und (iii) die ökologische Qualität. Im Hinblick auf die zu schützenden Arten sind die Popula- tionsgröße und -dichte, die Qualität des Gebietes für die betroffene Art und der Isolationsgrad der Popu- lation im Vergleich zum natürlichen Verbreitungsgebiet ausschlaggebend. Die Erstellung der Nationalen Listen erfolgt ausschließlich aufgrund wissenschaftlich-fachlicher Kriterien (Artikel 2 Abs. 3 FFH- Richtlinie). Andere Interessen können erst bei der Konkretisierung des Managements der Natura 2000- Gebiete, nicht aber bei der Nominierung eingebracht werden. Diese Nationalen Listen, die „proposed Sites of Community Interest“ (pSCI) werden mit den „Special Protected Areas“ (SPA) gemäß der VS- Richtlinie an die Kommission gemeldet. In der zweiten Stufe des Ausweisungsprozesses diskutiert die Kommission die vorgeschlagenen Gebiete im Rahmen wissenschaftlicher, biogeographischer Seminare.
Die Teilnehmenden dieser Seminare setzen sich aus VertreterInnen der Mitgliedsstaaten und aus Exper- tInnen (entsprechend der Interessensgruppen der LandbesitzerInnen und -nutzerInnen sowie der Um- weltverbände) zusammen. Die FFH-Richtlinie unterteilt das EU-Gebiet in sechs biogeographische Regi- onen. Entsprechend dieser Regionen werden die Natura 2000-Gebiete festgelegt. Diese Gebiete von ge- meinschaftlicher Bedeutung werden als „Sites of Community Interest“ (SCI) bezeichnet. In der dritten Stufe haben die Mitgliedsstaaten die Sites of Community Interest als besondere Schutzgebiete „Special Areas of Conservation“ (SAC) und die Special Protected Areas der VS-Richtlinie auszuweisen. Darüber hinaus sind die notwendigen Maßnahmen zur Wiederherstellung und Wahrung eines günstigen Erhal- tungszustandes zu treffen.
4.4.3 Günstiger Erhaltungszustand
Jene Maßnahmen, die im Rahmen der FFH-Richtlinie Umsetzung finden, sollen einen „günstigen Erhal- tungszustand“ der Lebensräume und der Tier- und Pflanzenarten gewährleisten. Die FFH-Richtlinie de- finiert diesen günstigen Erhaltungszustand folgendermaßen (European Communities, 1992, 5): „Der
‚Erhaltungszustand’ eines natürlichen Lebensraums wird als ‚günstig’ erachtet, wenn [i] sein natürliches Verbreitungsgebiet sowie die Flächen, die er in diesem Gebiet einnimmt, beständig sind oder sich aus-
dehnen und [ii] die für seinen langfristigen Fortbestand notwendige Struktur und spezifischen Funktio- nen bestehen und in absehbarer Zukunft wahrscheinlich weiter bestehen werden und [iii] der Erhaltungs- zustand der für ihn charakteristischen Arten […] günstig ist.“
4.4.4 Verschlechterungsverbot
Die Nennung und spätere Verordnung von Natura 2000-Gebieten geht nicht unweigerlich mit Bewirt- schaftungseinschränkungen einher. Allerdings besteht für FFH-Gebiete ein Verschlechterungsverbot gemäß Art. 10 EG-Vertrag (Zanini, 2004b). Demnach sind alle Maßnahmen zu unterlassen, die die Ver- wirklichung der Ziele des Vertrages gefährden könnten. In Vogelschutzgebieten haben die Mitgliedstaa- ten geeignete Maßnahmen zu treffen, „um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel zu vermeiden“ (Zanini, 2004b, 27). Die Richtlinie gibt jedoch keine konkreten Handlungsanweisungen vor, wie Natura 2000-Gebiete verwaltet und geschützt werden sollen.
Grundsätzlich sind einmalige Maßnahmen wie der Ankauf von Grundstücken oder regelmäßige Maß- nahmen, wie etwa Bewirtschaftungsmaßnahmen möglich.
4.4.5 Finanzierung
Die Umsetzung des Natura 2000-Netzwerkes und die damit verbundene Gebietsauswahl, Öffentlich- keitsarbeit, Erstellung und Umsetzung von Managementplänen bis hin zum Monitoring ist mit erhebli- chen Kosten verbunden (Zanini, 2004c). Gemäß Art. 8 FFH-Richtlinie sind die anfallenden Kosten, pri- mär von den Naturschutzbehörden zu tragen. Jedoch fördert auch die EU die Umsetzung der Richtlinien.
Sowohl auf europäischer und auf nationaler und Bundesländer-Ebene bestehen unterschiedliche Förder- programme.
Einerseits fördert LIFE-Natur direkt die Umsetzung von Natura 2000. LIFE ist ein Finanzierungsinstru- ment der Europäischen Union, das Naturschutzprojekte im Rahmen des Europäischen Schutzgebiets- Netzwerkes Natura 2000 fördert. Dieses, im Jahr 1992 geschaffene Finanzierungsinstrument ist eines der wichtigsten Instrumente zur Förderung der gemeinschaftlichen Umweltpolitik (Europäische Kommissi- on, 2002). „LIFE trägt im Dienste der nachhaltigen Entwicklung zur Entwicklung, Umsetzung und Aktu- alisierung von Umweltpolitik und Umweltrecht der Gemeinschaft bei und fördert die Einbeziehung von Umweltaspekten in politische Maßnahmen der Gemeinschaft“ (Europäische Kommission, 2002, s.p.).
LIFE ist mittlerweile in seiner vierten Programmperiode (LIFE+) angekommen. Die vorigen Programme waren LIFE I (1992-1995), LIFE II (1996-1999) und LIFE III (2000-2004 und der Verlängerung bis Ende 2006). Das neue LIFE+ Programm läuft von 2007 bis 2013 und beinhaltet drei Komponenten: LI- FE+ Natur und biologische Vielfalt, LIFE+ Umweltpolitik und Verwaltung und LIFE+ Information und Kommunikation. LIFE+ Natur und biologische Vielfalt verlängert das frühere LIFE-Natur Programm.
LIFE+ Umweltpolitik und Verwaltung ist eine Fortführung des früheren LIFE-Umwelt Programms. Die dritte und neue Komponente kofinanziert Projekte im Bereich Kommunikation und Kampagnen zur Sen- sibilisierung für Umwelt- und Naturschutzbelange.
Das im Rahmen der vorliegenden Arbeit analysierte LIFE-Natur Projekt wurde jedoch noch im LIFE III- Programm abgewickelt, weshalb sich die weiteren Ausführungen auf LIFE III – konkret auf den themati- schen Bereich LIFE-Natur – beziehen. LIFE-Natur soll einen Beitrag zur Umsetzung der gemeinschaftli- chen Vorschriften im Bereich Naturschutz leisten, mit dem Ziel, Fauna und Flora sowie schützenswerte Habitate der Union zu bewirtschaften und zu erhalten (Europäische Kommission, 2002). Mit LIFE-Natur
Schwerpunkt liegt dabei auf Besonderen Schutzgebieten, auf Gebieten von gemeinschaftlichem Interesse und auf den in den Richtlinien angeführten Arten (Europäische Kommission, 2002).
Für die Natura 2000-Umsetzung können zusätzlich auch Programme wie etwa LEADER, INTERREG als Kofinanzierungsquellen herangezogen werden (Zanini, 2004b). Mit dem INTERREG-Programm können beispielsweise grenzübergreifende Schutzgebiete finanziert werden (Zanini, 2004c). Auch über das Österreichische Programm für die Entwicklung des ländlichen Raumes bzw. insbesondere über das Umweltprogramm ÖPUL werden Naturschutzmaßnahmen gefördert. Weiters haben die Bundesländer Vertragsnaturschutz implementiert. Wenn Grundstücke hoheitlich unter Naturschutz gestellt und wenn gleichzeitig erhebliche Ertragsminderungen oder nachteilige Wirtschaftserschwernisse damit einherge- hen, besteht ein Anspruch auf angemessene Entschädigung (Zanini, 2004b). Grundsätzlich kann mittels Vertragsnaturschutz eine höhere Akzeptanz und Einhaltung der Maßnahmen erzielt werden, als durch einen hoheitlichen Naturschutz (Zanini, 2004c).
4.4.6 Managementpläne
Die notwendigen Bewirtschaftungs- und Sanierungsmaßnahmen sind für die jeweiligen Gebiete festzule- gen (Zanini, 2004b). Artikel 6 der FFH-Richtlinie formuliert diese Maßnahmen folgendermaßen:
„Für die besonderen Schutzgebiete legen die Mitgliedstaaten die nötigen Erhaltungsmaß- nahmen fest, die gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne [Managementpläne] und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen, die den ökologi- schen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen.“
Diese Bewirtschaftungs- und Sanierungsmaßnahmen – oder generell jene Maßnahmen, die für die Wah- rung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der für das Gebiet relevanten Schutz- güter erforderlich sind – können in Managementplänen erfasst werden. Managementpläne sind insbeson- dere notwendig, wenn der gewünschte ökologische Erhaltungszustand der Schutzgüter wiederhergestellt oder verbessert werden soll, oder wenn ohne entsprechende Maßnahmen deren ökologische Verschlech- terung droht (Zanini, 2004b). Ein Managementplan muss angemessen und speziell für das Gebiet erarbei- tet sein, zielorientiert je nach Gebiet oder in einen anderen Entwicklungsplan integriert sein (European Communities, 2000). Ein Managementplan sollte folgende Komponenten enthalten (Zanini, 2004b):
• Gebietsbeschreibung und eine flächenscharfe Erfassung der Schutzgüter;
• eine Beschreibung der Ziele einschließlich Prioritätensetzung;
• eine Beschreibung der Hemmnisse der AkteurInnen, die diesem Ziel entgegenstehen;
• eine Liste der Maßnahmen, die sich realistischerweise umsetzen lassen, inklusive Ziel- und Kos- tenplanung;
• Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit;
• Maßnahmen der Überwachung und der Erfolgskontrolle.
4.4.7 Natura 2000 und Partizipation
„Natura 2000 […] puts people at the heart of the process rather than on its periphery“
European Communities (2004, 3) Das Prinzip der Zusammenarbeit ist in der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie enthalten, die verlangt, dass die Schutzmaßnahmen den ökonomischen, sozialen und kulturellen Besonderheiten und den regionalen und lokalen Charakteristika des Gebietes entsprechen sollen (European Communities, 2004). Dies weicht vom üblichen Top-down-Ansatz im Naturschutz ab, wo Menschen eher toleriert als integriert werden.
Natura 2000 ist demnach vielmehr „’take note – this is our common heritage’ rather than ‘keep out – this is for wildlife not people’” (European Communities, 2004, 3). Dieser Ansatz bietet viele Vorteile sowohl für den Naturschutz als auch für die Menschen, die in den betroffenen Gebieten leben. Indem Stakehol- der aktiv in das Management und die Implementation von Natura 2000 eingebunden werden, können viele semi-natürliche Habitate und Arten erhalten werden. Dies erfordert Kommunikation, auf lokaler Ebene und europäischer Ebene und auch über alle Sektoren und Interessensgruppen hinweg (European Communities, 2004).
Paavola (2003/2004) zeigt sehr deutlich den Konnex zwischen Beteiligung der Stakeholder in Natura 2000-Gebieten und einer gelungenen Umsetzung der Schutzziele im Hinblick auf deren Legitimität und Effektivität. Demnach gehe eine mangelnde Berücksichtigung distributiver und prozeduraler Gerechtig- keit mit Konflikten in Natura 2000-Gebieten einher, die dazu geführt hat, dass die Implementation ver- zögert wurde und die Effektivität oft zu wünschen übrig lässt. Die distributive Gerechtigkeit ist von Be- deutung, da neue Regeln bestimmen, wessen Interessen realisiert werden und welche Konsequenzen damit einhergehen. Prozedurale Gerechtigkeit wiederum wirkt sich auf die Legitimität von Entscheidun- gen aus. Diese prozedurale Gerechtigkeit reicht von einer Anhörung, Partizipation bis zu Machtvertei- lung in Entscheidungsfindungen (Paavola, 2003/2004). Die EU-Mitgliedsstaaten folgten in den Auswei- sungen der Natura 2000-Gebieten der Richtlinien und wiesen diese Gebiete nach wissenschaftlichen Kriterien und bestehenden wissenschaftlichen Informationen aus. Diese Strategie mündete in diverse Konflikte quer durch Europa (Paavola, 2003/2004). Dies dürfte auch darauf zurückzuführen sein, dass die Prioritäten der EU nicht mit jenen der einzelnen Mitgliedsstaaten übereinstimmen (Paavola, 2003/2004). Aufgrund mangelnder Informationen und vieler Unklarheiten entstanden Konflikte. Fragen der Gerechtigkeit sind wesentlich, wenn es darum geht, die Ziele der Richtlinien zu erreichen. Sie beein- flussen, ob lokale AkteurInnen bereit sind, mit der Verwaltung zu kooperieren und die Bestimmungen einzuhalten. Seit diesen oft großen Konflikten sind vermehrt partizipative Prozesse gefordert und haben stärkere Aufmerksamkeit erhalten. Naturschutzpolitische Aufgaben sind nicht nur auf Natur und Land- schaft gerichtet, sondern insbesondere auf gesellschaftliche AkteurInnen. Gemeinsam mit den gesell- schaftlichen AkteurInnen sind die naturschutzfachlichen Aufgaben zu bewältigen, daher braucht es ver- stärkt persuasive, kooperative und partizipative Politikformen (Heiland, 1999).
In der Erstellung eines Managementplanes sind gemäß Zanini (2004) die KontraktpartnerInnen direkt nachdem die erforderlichen Maßnahmen feststehen, in die weiteren Überlegungen einzubinden. Der Au- tor verweist auch auf die Notwendigkeit einer umfassenden Öffentlichkeitsarbeit vor Ort. Diese Einbin- dung lokaler AkteurInnen könnte jedoch bereits vor der Festlegung diverser Maßnahmen erfolgen, etwa indem lokale Stakeholder in die Erarbeitung der Managementpläne eingebunden werden, um die Akzep- tanz zu steigern. Der zitierte Autor beschreibt die partizipative Erstellung der Managementpläne und
eines Weißbuches16 unter „weitgehender Beteiligung betroffener Grundeigentümer, aber auch Kammer- und Gemeindevertreter“ als eines der wirksamsten Öffentlichkeitsinstrumente (Zanini, 2004b, 31). Die Erarbeitung eines Managementplans erfordert einen multidisziplinären und professionellen Ansatz. Im Bericht der European Communities (2000) werden hierzu folgende Fragen aufgeworfen:
• Wurden alle lokalen AkteurInnen identifiziert?
• Wurden sie entsprechend eines Bottom-up-Ansatzes involviert?
• Wann werden diese AkteurInnen involviert?
Ein Umsetzungsbeispiel für diese Beteiligung sind die „document d’objectifs“ in Frankreich, in dem alle Interessensgruppen eingeladen sind, unter der Verantwortlichkeit der Behörde zu partizipieren (European Communities, 2000). Kapitel 4.6 widmet sich diesem Beispiel, beschreibt die Entwicklung und Umset- zung und zeigt auf, welche Komponenten sich auf die österreichische Praxis übertragen ließen.
Obwohl die FFH-Richtlinie nicht angibt, in welchen Fällen die Meinung der Öffentlichkeit einzuholen ist (European Communities, 2000), ist sehr wohl die Forderung nach der Ausrichtung und Berücksichtigung von regionalen und örtlichen Besonderheiten („take account of economic, social and cultural require- ments and regional and local characteristics“ Article 2(3)) gegeben. Ein solcher integrierter Manage- ment-Ansatz soll sich aus folgenden vier essentiellen Komponenten zusammensetzen (Pröbstl, 2006):
• integrierter Ansatz zur Bestandsaufnahme und Evaluation;
• gleichwertige Berücksichtigung aller Nutzungen;
• Beteiligung aller GrundstückseigentümerInnen und aller betroffenen Gruppen in einem Bottom- up-Planungsprozess (etwa Jägerschaft, Tourismus, Erholung und Sport);
• nachhaltiger Ansatz, um die GrundstückseigentümerInnen für etwaige Nutzungsminderungen oder -verluste zu kompensieren.
Garbe et al. (2005) empfehlen zu Beginn der Managementplanung ein „Screening“, einen partizipato- risch angelegten Planungsprozess, der zur Ermittlung erforderlicher lokaler Interessensgruppen, zur Ab- grenzung spezieller Aufgabenstellungen und zur Benennung und Lokalisierung von Interessenskonflik- ten dient. Diese Partizipation kann etwa durch Arbeitskreise, Runde Tische oder Workshops erreicht werden, die unter der Leitung der zuständigen Behörden bereits im Rahmen des Screenings abgehalten werden können. Diese Arbeitskreise stehen auch im Zentrum des Interesses in der vorliegenden Disserta- tion. Zuvor soll noch auf die Umsetzungspraxis in den einzelnen Bundesländern eingegangen werden.