Chancen

schaftsentwicklung sind vor dem Hintergrund eines gesellschaftlichen Entwicklungsprozesses zu verste- hen. Die Wie-Frage ist in dieser Thematik entscheidend: Wie kann die lokale Bevölkerung über die Kul- turlandschaftsentwicklung mitentscheiden? Die Arbeit geht auch wie der Artikel davon aus, dass die Lösung gesellschaftlicher Probleme nicht mehr auf den Staat beschränkt ist, sondern sich auf diversen Akteursebenen und in verschiedensten Akteurskoalitionen vollzieht. Eine solche Politik ist polyzentrisch.

Der Staat ist auf die Informationen der gesellschaftlichen AkteurInnen angewiesen. Es besteht die Not- wendigkeit, gesellschaftliche AkteurInnen zu aktiven eigenen Leistungen und Verhaltensänderungen zu motivieren. Zur regulatorische, distributiven und redistributiven Politik kommt die Aufgabe hinzu, Hilfe- stellung bei der Orientierung, Koordination und Moderation der gesellschaftlichen AkteurInnen anzubie- ten (Schneidewind et al., 1997, 186). „Die Erkenntnis [zur Einbeziehung lokaler Akteure] entsteht nicht aus Weisheit, sondern die entsteht aus dem Scheitern“ (Pfefferkorn, 2008). Die vorliegende Arbeit ba- siert auf eben diesen Phänomenen, und veranschaulicht sie anhand unterschiedlicher Formen der partizi- pativen Entscheidungsfindung in der Kulturlandschaftsentwicklung. Dem Staat kommt in den beschrie- benen Beispielen insbesondere die Rolle des Ermöglichens und der Koordination zu.

Zusammenfassend seien im Weiteren Argumente für partizipative Entscheidungsprozesse in der Kultur- landschaftsentwicklung angeführt. Prozesse einer breiten Einbindung können zu einem Empowerment der Bevölkerung führen, Möglichkeiten zur Gestaltung geben und der „Entfremdung“ der lokalen Bevöl- kerung von ihrer Landschaft entgegenwirken. Die Gesellschaft wird im Hinblick auf eine steigende Nachfrage nach Erholung im ländlichen Raum und neue Freizeitbedürfnisse die ländliche Landnutzung in Zukunft stark beeinflussen. Diese gesellschaftlichen Veränderungen spiegeln sich wiederum im Er- scheinungsbild der Landschaft. Anzunehmen ist, dass es einer großen institutionellen Vielfalt bedarf, um eine hohe landschaftliche Diversität zu gewährleisten. In dieser institutionellen Vielfalt sind auch die Bedürfnisse unterschiedlichster Interessensgruppen zu berücksichtigen. Dem Prinzip der nachhaltigen Entwicklung gemäß ist in der österreichischen Nachhaltigkeitsstrategie formuliert: „Partizipation schafft eine bessere Entscheidungsqualität, indem Betroffene zu Beteiligten gemacht werden. […] Ein auf Kon- sens basierender Ausgleich zwischen den verschiedenen Interessen begünstigt nachhaltige Lösungen“

(Tertschnig, s.a.). Regional verankerte Prozesse sichern die Nachhaltigkeit der Projekte, das Anknüpfen an regionale Identitäten und die Herausbildung regionaler Besonderheiten. Ferner ließe sich mit einer breiten Beteiligung möglicherweise die Verteilung von Steuergeldern besser argumentieren (Freese und Rüffer, 2005).

von Governance zwar die Funktionsweise, aber nicht die Ergebnisse bestimmen“ (Benz, 2007, 22). Die Ergebnisse hängen zu einem großen Teil von den AkteurInnen und der Art ihrer Beteiligung ab. Hier steht die Frage im Mittelpunkt, wie Beteiligungsrechte und Machtverteilung¹¹ gerechtfertigt sind (Benz, 2007). Die Einhaltung von Vereinbarungen und Regelungen hängt in wesentlichem Maß von der Legiti- mität ab, die die AkteurInnen den getroffenen Entscheidungen beimessen. Eine partizipative Entschei- dungsfindung ist eine Möglichkeit, diese Legitimität zu schaffen (Birner und Wittmer, 2000). Somit können legitime Regelungen und Lösungen zu längerfristigen nachhaltigen Zielen beitragen (Hanna, 1995). Als Aspekte der Legitimität wird zusätzlich in prozedurale und distributive Gerechtigkeit unter- schieden. Die Legitimität von Entscheidungen im Umweltbereich ist zum Teil von dieser prozeduralen Gerechtigkeit abhängig, die die Anhörung, Partizipation, entsprechende Machtverteilung umfasst (Paavola, 2003/2004, Paavola, 2007). Die prozedurale Legitimität lässt sich mit folgenden Fragen zu- sammenfassen (Baranek und Walk, 2005):

• Welche Interessen sind berücksichtigt und auf welche Weise?

• Welche Stakeholder (Interessensgruppen) können partizipieren und wie?

• Wie ist die Macht zwischen den Interessen verteilt? Wie weit reicht die Beteiligung?

Wie in Kapitel 2.4 festgehalten, sind partizipative Entscheidungsprozesse sowohl ein Wert an sich als auch ein Mittel zur Erzielung einer nachhaltigen Entwicklung. Zu ersterem lässt sich Partizipation als

„konstitutiver Bestandteil von Nachhaltigkeit“ (Baranek und Walk, 2005, 73) begreifen. Die Einbezie- hung betroffener AkteurInnen ist als Ausdruck prozeduraler Gerechtigkeit zu verstehen. Eine komplexe Gesellschaft und die Lösung komplexer Probleme bedarf partizipativer Prozesse, um verbindliche, von der Gesellschaft getragene Ziele zu generieren und zu erreichen (Baranek und Walk, 2005).

Das zweite Argument – jenes der Effektivität und Effizienz – betont, dass lokales Wissen unabdingbar ist, um kontext-adäquate Lösungen für lokale oder regionale Probleme zu erzielen. In dieser Hinsicht soll

„externes Planungswissen“ mit lokalem Wissen ergänzt werden (Korf, 2004). Die Planer übernehmen in dieser Perspektive die Rolle von Unterstützern und Moderatoren anstatt von Ausführenden (Korf, 2004).

Effektivität bezieht sich auf das materielle Ergebnis des Entscheidungsprozesses, auf die Fähigkeit zur Zielerreichung, wobei innerhalb der Effektivitäts-Perspektive zwischen der Qualität der Entscheidung und der Qualität der Umsetzung unterschieden werden kann (Newig, 2005). Die tatsächliche Effektivität von Beteiligungsverfahren für die Umsetzung politischer Ziele wurde bislang noch sehr wenig beforscht (Newig, 2005). Im Hinblick auf Effektivitätsargumente kommt einer „adaptive Governance von sozio- ökologischen Systemen“ besondere Bedeutung zu (Folke et al., 2005). Mit diesem Term betonen die Autoren den Zusammenhang zwischen sozialen und ökologischen Systemen unter Berücksichtigung der Ökosysteme als komplexe adaptive Systeme und der Notwendigkeit, auf Unsicherheiten zu reagieren.

Folke et al. (2005) zeigen die folgenden interagierenden Aspekte der adaptiven Governance auf: (i) Wis- sen und das Verständnis von Ressourcen und ökosystemaren Dynamiken aufbauen; (ii) Wissen über die Ökologie in adaptive Managementpraktiken integrieren; (iii) flexible Institutionen und Mehr-Ebenen- Governance-Systeme fördern und (iv) mit externen Störungen und Unsicherheiten umgehen können.

11 Die Möglichkeit zur Beteiligung und die transparente und faire Gestaltung der Prozesse werden auch als Input-Legitimation beschrieben. Demgegenüber bezieht sich eine Output-Legimitation auf die Beurteilung anhand der Leistungen (Feindt und Newig, 2005).

So können partizipative Ansätze insbesondere (Hodge, 2007):

• einen Planungsrahmen formen, indem lokale Interessensvertretungen ihre Ziele und Prioritäten Ausdruck verleihen;

• komplementäre Ziele zwischen unterschiedlichen Stakeholdern identifizieren;

• staatliche regulierende Aktivitäten an lokale Bedingungen anpassen;

• Sozialkapital bilden und Vertrauen in der Entscheidungsfindung aufbauen.

Viele Forschungsarbeiten haben sich bisher der Partizipation und Nicht-Partizipation gewidmet, und die entscheidenden Determinanten und Variablen ermittelt. Newig (2005) schlägt eine Modellstruktur vor, wonach das Ergebnis und die Effektivität einer Entscheidung von der Art des Entscheidungskontextes abhängen, der wiederum in einem gesellschaftlichen Kontext stattfindet und von diesem beeinflusst wird.

Die erzielten Änderungen wirken auf den Kontext zurück. Der Autor weist jeder der drei Dimensionen – Kontext-Prozess-Ergebnis – Variablen zu, die einander beeinflussen (siehe Tabelle 6).

Tabelle 6: Determinanten der Partizipation

Kontext Prozess Ergebnis Problemstruktur

• Problemkomplexität (zum Ver- ständnis nötige Experti- se/Zeitbedarf)

• Räumliche Skala

• Lösungsoptionen (technische oder sonstige Kosten) AkteurInnen

• Interesse / Betroffenheit

• Macht / Ressourcen

• Informiertheit / Problemver- ständnis

• Situative Partizipationsneigung Sozialstruktur

• Öffentliche Aufmerksamkeit ge- genüber dem Problem

• Sozialkapital im Sinne generali- sierten Vertrauens

• Sozialnormen

Prozessdesign

• Partizipationsmöglichkeiten (Verfahrenstyp)

• Fairness, Repräsentativität Prozessablauf

• Informationsfluss (Maß relevan- ter bereitgestellter Informatio- nen)

• Tatsächliche Partizipation und Einflussnahme seitens nicht- staatlicher AkteurInnen

Direkte Ergebnisse des Beteili- gungsprozesses

• Informationsgewinn für die zu- ständige Behörde

• Konsensuale Konfliktlösung

• Akzeptanz / Identifikation mit dem erzielten Ergebnis

• Stärkung des Vertrauensver- hältnisses

Implementationseffektivität

• Entscheidungsergebnis (Maß- nahmen, Anreize, Sanktionen, Kontrollmöglichkeiten)

• Umsetzung und Befolgung

• Materielle Wirksamkeit (mess- bare Wirksamkeit im Sinne des gesetzten Ziels)

Quelle: Newig (2005)

Die Effizienz von institutionellen Arrangements ist die Relation des Inputs zum Output. Diese Effizienz wird auch im Rahmen der Transaktionskostenökonomik behandelt. Dezentralisierung, Dekonzentration, und Privatisierung sind politische Prozesse, die aber nicht notgedrungener Weise zu effizienten Ergeb- nissen führen (Birner und Wittmer, 2000). Tabelle 7 fasst die Effektivitäts- und Legitimitätsaspekte zu- sammen. Zwischen Effektivitäts- und Legitimitätskomponenten lassen sich mehrere Wechselbeziehun- gen feststellen. Um effektiv Handlungen zu setzen, ist das Wissen und die Compliance der betroffenen AkteurInnen notwendig (Hanna, 1995). Diese Einhaltung wiederum steht in einer Wechselbeziehung mit der Effizienz als auch mit der Legitimität von Prozessen. Eine legitime Entscheidung wird vermutlich eher akzeptiert und umgesetzt als eine illegitim empfundene (Newig, 2005). Des Weiteren wird eine

Tabelle 7: Effektivitäts- und Legitimitätskomponenten partizipativer Entscheidungsprozesse

Umweltziele erreichen (Implementations-Effektivität)

• Lokales Wissen integrieren Qualität der

Entscheidung • Wissen über Meinungen und Akzeptanz seitens der Öffentlichkeit gewin- nen

• Umweltbewusstsein erhöhen; Bildung und Information

• Akzeptanz und Identifikation mit der Entscheidung

• Vertrauen zwischen zivilgesellschaftlichen AkteurInnen und gegenüber der Verwaltung aufbauen

Effektivität

Qualität der Umsetzung

• Konfliktpotential durch Interessensausgleich verringern

• Transparente Entscheidungsfindung und Kontrolle der staatlichen EntscheidungsträgerInnen

• Eigeninteressen auf Seite der zivilgesellschaftlichen AkteurInnen wahrnehmen Legitimität

• Demokratische Willensbildung Quelle: Newig (2005)

Weiters kann die Einbeziehung lokalen Wissens zu einer effektiveren lokalen Steuerung führen und Transaktionskosten senken (Ostrom, 1990, Hanna, 1995, Carlsson und Berkes, 2005, Feindt und Newig, 2005). Nach Hanna (1995) kann Partizipation positiv zur Kosten-Effektivität der Managementprozesse beitragen, indem sie Informationskosten (Involvierung lokalen Wissens), Monitoringkosten (Compliance aufgrund der Legitimität) und Durchsetzungskosten (kontext-adäquate Lösungen) zu senken vermag.

Auch wenn in der Initialphase eines Co-Managements die Transaktionskosten steigen, so können doch gut angepasste Systeme helfen, Transaktionskosten in späteren Phasen zu senken (Carlsson und Berkes, 2005, 72). Gemäß Hanna (1995) treten in den ersten beiden Phasen der Entwicklung einer Regelung – der Beschreibung des Kontexts und des Programmdesigns – höhere Transaktionskosten in Bottom-up- Ansätzen verglichen mit Top-down Ansätzen auf. Sobald die Implementationsphase erreicht ist, verlagert sich aber diese Balance der Transaktionskosten. Denn eine kostenminimale Ressourcenbeschreibung und eine Regelung entsprechend eines Top-down Ansatzes führen zu höheren Kosten in der Umsetzungspha- se, aufgrund inadäquater Berechnungen der Ressourcenstruktur und der erhöhten Wahrscheinlichkeit einer Diskrepanz zwischen regulierenden Instrumenten und Ressourcentransaktionen. Ein unzureichen- des Programmdesign und eine ungünstige Programmumsetzung können zusätzliche Kosten hinzufügen, aufgrund einer Nichteinhaltung der Vereinbarungen, hohen Monitoringkosten und hohen Durchset- zungskosten. Im Gegensatz dazu erhöht eine aktive Beteiligung der NutzerInnen in Form eines partizipa- tiven Prozesses die Wahrscheinlichkeit einer problemloseren Implementation (Hanna, 1995, 64f). Andere Autoren wiederum orten höhere Transaktionskosten (Eggers et al., 2007, Hodge, 2007), womit dieses Argument einige Kontroversen beinhalten dürfte. Damit zeigen sich auch diverse Herausforderungen des Co-Managements.