eines Weißbuches16 unter „weitgehender Beteiligung betroffener Grundeigentümer, aber auch Kammer- und Gemeindevertreter“ als eines der wirksamsten Öffentlichkeitsinstrumente (Zanini, 2004b, 31). Die Erarbeitung eines Managementplans erfordert einen multidisziplinären und professionellen Ansatz. Im Bericht der European Communities (2000) werden hierzu folgende Fragen aufgeworfen:
• Wurden alle lokalen AkteurInnen identifiziert?
• Wurden sie entsprechend eines Bottom-up-Ansatzes involviert?
• Wann werden diese AkteurInnen involviert?
Ein Umsetzungsbeispiel für diese Beteiligung sind die „document d’objectifs“ in Frankreich, in dem alle Interessensgruppen eingeladen sind, unter der Verantwortlichkeit der Behörde zu partizipieren (European Communities, 2000). Kapitel 4.6 widmet sich diesem Beispiel, beschreibt die Entwicklung und Umset- zung und zeigt auf, welche Komponenten sich auf die österreichische Praxis übertragen ließen.
Obwohl die FFH-Richtlinie nicht angibt, in welchen Fällen die Meinung der Öffentlichkeit einzuholen ist (European Communities, 2000), ist sehr wohl die Forderung nach der Ausrichtung und Berücksichtigung von regionalen und örtlichen Besonderheiten („take account of economic, social and cultural require- ments and regional and local characteristics“ Article 2(3)) gegeben. Ein solcher integrierter Manage- ment-Ansatz soll sich aus folgenden vier essentiellen Komponenten zusammensetzen (Pröbstl, 2006):
• integrierter Ansatz zur Bestandsaufnahme und Evaluation;
• gleichwertige Berücksichtigung aller Nutzungen;
• Beteiligung aller GrundstückseigentümerInnen und aller betroffenen Gruppen in einem Bottom- up-Planungsprozess (etwa Jägerschaft, Tourismus, Erholung und Sport);
• nachhaltiger Ansatz, um die GrundstückseigentümerInnen für etwaige Nutzungsminderungen oder -verluste zu kompensieren.
Garbe et al. (2005) empfehlen zu Beginn der Managementplanung ein „Screening“, einen partizipato- risch angelegten Planungsprozess, der zur Ermittlung erforderlicher lokaler Interessensgruppen, zur Ab- grenzung spezieller Aufgabenstellungen und zur Benennung und Lokalisierung von Interessenskonflik- ten dient. Diese Partizipation kann etwa durch Arbeitskreise, Runde Tische oder Workshops erreicht werden, die unter der Leitung der zuständigen Behörden bereits im Rahmen des Screenings abgehalten werden können. Diese Arbeitskreise stehen auch im Zentrum des Interesses in der vorliegenden Disserta- tion. Zuvor soll noch auf die Umsetzungspraxis in den einzelnen Bundesländern eingegangen werden.
Naturschutzgesetze und kein einheitliches Naturschutz- oder Naturschutzrahmengesetz des Bundes exis- tiert. Die Verwaltung des Naturschutzes in Österreich gliedert sich hierbei auf. Die Ämter der Landesre- gierungen stellen die Landesverwaltung dar, während die Bezirksverwaltungsbehörden die Naturschutz- behörde erster Instanz bildet (Ellmauer et al., 2006). Die Landesregierungen sind auch für die Umsetzung der EU-Naturschutzrichtlinien zuständig. Durch eine Novellierung der jeweiligen Landes- Naturschutzgesetze wurde die Vogelschutz- und die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie in Österreich imple- mentiert (Ellmauer et al., 2006). Die Besonderen Schutzgebiete (Special Areas of Conservation – SAC) werden in den meisten Naturschutzgesetzen der österreichischen Bundesländer als Europaschutzgebiete bezeichnet. Tirol bezeichnet diese Schutzgebietskategorie als „Natura 2000-Gebiet“.
Tabelle 11: Natura 2000-Gebiete in den Bundesländern
Land
Anzahl der Natura 2000- Gebiete
Natura 2000- Fläche in km2
Anteil an der Fläche des Lan-
des (in %)
Burgenland 16 1.078 27,2
Kärnten 32 549 5,8
Niederösterreich 36 4.429 23,1
Oberösterreich 24 748 6,2
Salzburg 28 1.084 15,2
Steiermark 41 2.314 14,1
Tirol 13 1.836 14,5
Vorarlberg 23 211 8,1
Wien 4 55 13,2
Österreich gesamt 218 12.304 14,7
Quelle: Umweltbundesamt (2009) (Stand Mai 2009)
Die aktuelle Nationale Liste Österreichs im Rahmen der Meldung von Natura 2000-Gebieten umfasst insgesamt 218 Gebiete (siehe Tabelle 11 und Abbildung 9), die fast 15% der Bundesfläche einnehmen.
Von diesen Gebieten sind 148 rechtlich verordnet (Stand 2009). Dabei sind die Gebiete nach der Vogel- schutzrichtlinie (SPA) und jene nach der Habitat-Richtlinie (pSCI) zusammengefasst.
Abbildung 9: Natura 2000-Gebiete in Österreich Gemäß Vogelschutzrichtlinie (SPA)
4.5.2 Managementplanungen
In den meisten Naturschutzgesetzen der Bundesländer stehen keine Bestimmungen darüber, wie Erhal- tungsmaßnahmen auszuarbeiten oder festzulegen sind, die über den Artikel 6 Absatz 1 der FFH- Richtlinie hinausgehen. Meist werden die Festlegung von Erhaltungsmaßnahmen und die Erstellung von Managementplänen als eine Kann-Bestimmung formuliert. Demgegenüber erwähnt das Vorarlberger Naturschutzgesetz die Erhaltungsmaßnahmen nicht explizit. In Tirol und Kärnten sind gemäß den jewei- ligen Naturschutzgesetzen die jeweiligen Erhaltungsmaßnahmen in die Schutzgebietsverordnung aufzu- nehmen. Anders als die anderen Bundesländer ist die Erstellung eines „Entwicklungs- und Pflegeplanes (Managementplan)“ für jedes Europaschutzgebiet im Burgenland verpflichtend (Ellmauer et al., 2006, 287). Dennoch wurden bereits in allen Bundesländern Planungsprozesse begonnen (Ellmauer et al., 2006).
Meist übernahmen Landschaftsplanungs- oder Ökologiebüros im Auftrag der Naturschutzabteilungen der Länder die Ausarbeitung von Managementplänen. Der Prozess und die Inhalte der Managementplanun- gen stellen sich je nach Bundesländern sehr unterschiedlich dar (Ellmauer et al., 2006). In den Bundes- ländern Niederösterreich und Oberösterreich wurden für die Natura 2000-Gebiete Projekt- bzw. Weißbü- cher erstellt. Diese Bücher enthalten eine Auflistung von Maßnahmen oder Vorhaben, die keine Natur- verträglichkeitsprüfung brauchen. Dies sind Vorhaben, die keinesfalls zu einer wesentlichen Beeinträch- tigung des Schutzzweckes führen können (Schindlbauer, 2004). Hingegen sind jene Tätigkeiten, die zu einer Beeinträchtigung führen könnten, mit den Landschaftspflegeplänen abzustimmen (Schindlbauer, 2004). Auch in der Steiermark wurde in einem Gebiet ein derartiges Pilotprojekt durchgeführt (Zanini, 2004a). Diese Prüfung dient der Einschätzung, ob ein Vorhaben etwaige Auswirkungen auf die Schutz- güter haben kann (Zanini, 2004b). Gemäß Zanini (2004a) hat ein Weißbuch, oder aber die Durchführung von Vorprüfungen, den wesentlichen Vorteil, dass der Arbeitsaufwand für die Behörde nicht zusätzlich steigt (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Aufwandes beim Entscheidungsprozess). Die Naturver- träglichkeitsprüfung beginnt damit, die Auswirkungen und deren Reichweite zu prüfen, das Untersu- chungsgebiet einzugrenzen und anschließend die relevanten Schutzgüter zu erheben. Anschließend wird geprüft, ob der günstige Erhaltungszustand beeinträchtigt wird. Wenn ein mögliches Vorhaben mit dem Schutzzweck nicht vereinbar ist und keine zumutbaren Alternativen bestehen, so kommt es zu einer In- teressensabwägung (Zanini, 2004b).
Zur unterschiedlichen Managementplanungen in den Bundesländern ist weiters anzuführen, dass etwa Erhaltungsziele unterschiedlich erwähnt werden. Während in Niederösterreich und im Burgenland Erhal- tungsziele formuliert wurden, wurden diese in den oberösterreichischen Landschaftspflegeplänen nicht angeführt. Sie wurden nachträglich von der Naturschutzbehörde ausgearbeitet (Ellmauer et al., 2006).
Wie bereits angesprochen, kann ein Managementplan ein gutes Instrument zur Einbindung der Öffent- lichkeit sein. Dies ist insbesondere vor dem Licht zu sehen, da mit der Ausweisung der Natura 2000- Gebiete und mit der Umsetzung der Richtlinien einige Konflikte (insbesondere mit GrundeigentümerIn- nen und Nutzungsberechtigten) einhergingen. Ellmauer et al. (2006) begründen diese Konflikte damit, dass die Gebiete gemäß der Naturschutz-Richtlinien nach rein fachlichen Kriterien vorzuschlagen waren.
Wirtschaftliche Interessen wurden nicht berücksichtigt. Es gab keine Möglichkeit, dass die Grundeigen- tümerInnen Einsprüche einbringen konnten. Damit entstand ein „überwiegend negatives Image von Na- tura 2000“ (Ellmauer et al., 2006, 291). Die Bevölkerung erwartet sich, in die Erstellung von Manage- mentplänen eingebunden zu werden. Meist erfolgt diese Einbindung über Informationsveranstaltungen und Broschüren (Ellmauer et al., 2006). Wie aus weiterer Literaturrecherchen, schriftlichen und mündli- chen Informationen der zuständigen Personen der jeweiligen Naturschutzabteilungen in den Landesver- waltungen hervorgeht, bestehen aber meist sehr länderspezifische Praktiken, wie betroffene Personen
(Stakeholder) in die Planung von Maßnahmen im jeweiligen Schutzgebiet einbezogen werden. Beispiele hierfür sind etwa die oberösterreichischen Fachausschüsse, Tiroler Natura 2000-Steuerungsgruppen und lokale Arbeitsgruppen, die ein LIFE-Natur Projekt im lokalen Natura 2000-Gebiet übernehmen. Gemäß Ellmauer et al. (2006, 298) erscheint ein Natura 2000-Mangementplan als ein „dringend erforderliches und geeignetes Instrument um die Bedürfnisse unterschiedlicher Nutzer- und Interessensgruppen zu in- tegrieren“. In einem kooperativen Planungsprozess lassen sich angemessene Maßnahmen entwickeln und
„die komplexen ökologischen, ökonomischen und sozialen Interessen“ berücksichtigen.
4.5.3 Schutzgebietsbetreuung
In einigen Bundesländern sind bereits eigene Schutzgebietsbetreuungen installiert oder noch in Planung, mit dem Ziel, das „Dilemma von Schutzgebieten als oftmals isolierte und ungeliebte Inseln in einer Re- gion mit wenig Akzeptanz bei GrundeigentümerInnen und einheimischer Bevölkerung […] mit einer aktiven Betreuung durch geschultes und engagiertes Personal zu lösen“ (Hasslacher, 2007, 8). Zur Schutzgebietsbetreuung liegt ein Grundsatzpapier der österreichischen Naturschutzplattform vor (Oberleitner et al., 2007). Darin werden folgende wesentliche Eckpunkte der Schutzgebietsbetreuung aufgelistet: Managementpläne, Bestandsaufnahmen, Monitoring, Einbeziehung aller Betroffenen und Beteiligten, Öffentlichkeitsarbeit und Bewusstseinsbildung. Neben dem hoheitlichen Wege von Natur- schutzbehörden können Schutzgebiete von eigenen Schutzgebietsverwaltungen und von NGO’s oder Institutionen betreut werden. „Umgesetzt werden die im Rahmen der Schutzgebietsbetreuung entwickel- ten Maßnahmen in Zusammenarbeit mit Land- und Forstwirten, Jägern, Fischern u.a. Dies gilt vor allem im Bereich der Lebensraum- und Artensicherung“ (Oberleitner et al., 2007, 6). Die Schutzgebietsbetreu- ung in Tirol wird oft als Vorzeigebeispiel genannt (Hasslacher, 2007, Kostenzer, 2007, Oberleitner et al., 2007). Das im Februar 2005 von der Tiroler Landesregierung beschlossene Schutzgebietsbetreuungskon- zept sieht eine Finanzierung von BetreuerInnen für alle Tiroler Schutzgebiete vor, wobei die kleinen Gebiete zu regionalen Betreuungseinheiten zusammengefasst sind (Lentner und Kostenzer, 2004). Zu den Aufgaben der Schutzgebietsbetreuung zählen die Kommunikation (Vermittlung) mit Behörden und lokalen AkteurInnen und die fachliche Arbeit zur Gewährleistung der Schutzfunktion (Lentner und Kostenzer, 2004).
4.5.4 LIFE-Natur
In Österreich wurden zwischen 1996 und 2005 insgesamt 33 Naturschutzprojekte im Rahmen von LIFE- Natur mit einem Projektvolumen von etwa 96 Millionen Euro unterstützt (Lebensministerium, 2006).
Die durch LIFE-Natur geförderten Naturschutzmaßnahmen sind recht unterschiedlich und spiegeln zugleich die landschaftliche Vielfalt Österreichs und naturschutzfachliche und gewässerökologische Probleme wider. Die LIFE-Natur Projekte fokussieren auf Lebensräume wie Wasser, Moore und Feucht- gebiete, Wälder und Trockenrasen. Darüber hinaus unterstützt LIFE-Natur den Artenschutz in Österreich (Lebensministerium, 2006). Unter dem Aspekt „Wasser“ hatten viele LIFE-Projekte das Ziel, Flüssen und Bächen wieder ein natürliches Erscheinungsbild zu verleihen, während die Projekte im Bereich
„Moore und Feuchtgebiete“ den Schutz dieser Gebiete zum Ziel haben. Durch Entwässerungsmaßnah- men und großflächigen Torfabbau wurden viele Moore zerstört oder beeinträchtigt. Mehrere LIFE- Projekte fokussieren auf den Schutz der Wälder, wieder andere auf den Schutz der Steppen- und Tro- ckenrasen, um eine Verwaldung hintanzuhalten (Lebensministerium, 2006). Eine Fallstudie der vorlie- genden Arbeit wurde im Rahmen von LIFE-Natur abgeschlossen (siehe Kapitel 8.3).
So ist LIFE-Natur mittlerweile ein wichtiger Motor für den Biotop- und Artenschutz in Österreich. Dar-
dem Naturschutz, Land- und Forstwirtschaft, Wasserbau, Tourismus und aus anderen Gruppen zusam- men. Dies trägt wesentlich zum Gelingen der Projekte bei (Lebensministerium, 2006). Gemäß einem Bericht der Europäischen Gemeinschaft zeigen Ergebnisse von über 700 finanzierten LIFE-Natur Projek- ten, dass ein gemeinsames Bemühen um die Informationsweitergabe an lokale Interessensgruppen und deren Involvierung in Entscheidungen über das Management der Natura 2000-Gebiete die Akzeptanz des Natura 2000-Netzwerkes wesentlich erhöhen kann (European Communities, 2004). Der Erfolg steigt generell mit der aufgewendeten Zeit und dem Aufwand für Kommunikationsarbeit (European Communi- ties, 2004). In diesem Bericht werden die (potentiellen) Stärken der LIFE-Natur Projekte etwa folgen- dermaßen angeführt: Ein Bottom-up-Ansatz für Natura 2000 fördert nachhaltige Lösungen in Abstim- mung mit lokalen AkteurInnen, wirkt auf der Ebene eines Gebietes, bietet eine Rahmung um gemeinsam mit anderen Interessensgruppen zusammenzuarbeiten. Unterschiedliche sozio-ökonomische PartnerInnen können gegenseitiges Vertrauen aufbauen, indem sie Erfahrungen und Wissen teilen und ein gegenseiti- ges Verständnis der anderen Interessen entwickeln. Weiters mobilisiert dieser Ansatz Interesse für Natu- ra 2000 auf lokaler Ebene, entwickelt nachhaltige Lösungen für das langfristige Management der Gebie- te, zeigt, wie sich diese Lösungen in Kooperation mit lokalen Interessensgruppen in die Praxis umsetzen lassen und fördert den Wissensaustausch und das Networking zwischen Projekten.
In LIFE-Natur Projekten kommt der Einbindung lokaler Stakeholder in unterschiedliche Projektaktivitä- ten eine besondere Bedeutung zu, etwa indem Partnerschaften unterstützt werden. LIFE-Natur Projekte vermögen die Lücke zwischen der europäischen Politik und der lokalen Implementation zu überbrücken, indem eine direkte Verbindung zwischen der Kommission, den Mitgliedsstaaten und den lokalen Akteu- rInnen geschaffen wird (European Communities, 2004). Grundsätzlich können alle natürlichen und juris- tischen Personen – von nationalen, regionalen oder lokalen Behörden, NGOs, Stakeholder und Interes- sensgruppen, anderen öffentlichen Körperschaften und private Unternehmen (European Communities, 2004) – an LIFE teilnehmen, wobei folgende allgemeine Kriterien zu erfüllen sind (Europäische Kom- mission, 2002, s.p.): Die finanzierten Vorhaben müssen „den auf Gemeinschaftsebene festgelegten Prio- ritäten entsprechen und einen Beitrag zur Verwirklichung der […] [genannten] Ziele leisten. Sie müssen von technisch und finanziell zuverlässigen PartnerInnen vorgelegt werden. Ihre Durchführbarkeit hin- sichtlich der vorgeschlagenen technischen Lösungen, der Zeitplanung und der Mittelausstattung muss gesichert sein. Die Vorhaben müssen zudem ein günstiges Kostennutzen-Verhältnis aufweisen.“
Im Rahmen von LIFE-Natur werden diverse Kommunikations-Aktivitäten gefördert (European Commu- nities, 2004). Vorbereitungsarbeiten in der Planungsphase umfassen etwa erste Kontakte und Gespräche mit Stakeholdern, um angemessene Maßnahmen zu treffen. Diese Aktivitäten umfassen die Entwicklung von Managementplänen und die Mitwirkung unterschiedlicher Interessensgruppen bei deren Erstellung.
Mit diesen Managementplänen können die Diskussionen über Umsetzungsmöglichkeiten gefördert wer- den und helfen so, einen Konsens über langfristige Managementoptionen zu erhalten. Weiters werden in LIFE-Natur Projekten meist Vereinbarungen und Verträge mit LandwirtInnen, ForstwirtInnen, JägerIn- nen getroffen.