5.2.2
Instrumentos jur´ıdicos para o exerc´ıcio da cidadania na promoc¸˜ao da justiciabili-
dade dos direitos sociais
Os Institutos da democracia participativa para o controle da constitucionalidade da atuac¸˜ao
dos poderes p´ublicospermitem, tamb´em, que haja o exerc´ıcio da cidadania, em busca do controle
de constitucionalidade das leis e dos atos normativos, atrav´es da atividade jurisdicional do Estado
75. Assim, o cidad˜ao poder´a provocar a fiscalizac¸˜ao incidental de constitucionalidade - sistema
de Controle in concreto-difuso/difuso-incidental como autor, na inicial de qualquer ac¸˜ao (civil,
penal, trabalhista, eleitoral e, principalmente, nas ac¸˜oes constitucionais de garantia) em qualquer
que seja o tipo de processo e procedimento (processo de conhecimento, processo de execuc¸˜ao e
processo cautelar), ou como r´eu, nos atos de resposta (contestac¸˜ao, reconvenc¸˜ao e execuc¸˜ao) ou nas
ac¸˜oes incidentais de contra-ataque(embargos `a execuc¸˜ao, embargos de terceiros, etc.) (CUNHA
J ´UNIOR, 2008, p. 459).
Os rem´edios constitucionais mais utilizados no sistema de fiscalizac¸˜ao incidental da constituci-
onalidade (Controle in concreto-difuso/difuso-incidental s˜ao os seguintes: Mandado de Seguranc¸a
(art. 5o, LXIX, LXX76), Mandado de Injunc¸˜ao (art. 5o, LXXI77), Ac¸˜ao Popular (art. 5o, LX-
XIII78), Ac¸˜ao Civil P ´ublica (art. 129, § 1o 79) (CUNHA J ´UNIOR, 2008, p. 457-460). Assim,
a jurisdic¸˜ao constitucional em sede de controle difuso-incidental pode ser provocada por todos
aqueles que integram, de qualquer forma, a relac¸˜ao processual, garantindo a ampla participac¸˜ao do
cidad˜ao no controle da atuac¸˜ao do Estado atrav´es do acesso ao Poder Judici´ario, uma vez que
no modelo da Constituic¸˜ao de 1988 o acesso do cidad˜ao ao Judici´ario e `a jurisdic¸˜ao
constitucional ´e individual, direto, facilitado e simplificado, enquanto o acesso ao Le-
gislativo somente pode ocorrer de forma coletiva, sendo extremamente complexo e difi-
cultado em raz˜ao do elevado n´umero de eleitores que precisam subscrever o projeto de
lei em v´arios Estados da Federac¸˜ao, cujo procedimento requer a realizac¸˜ao de campanhas
nacionais, o que impede o acesso individual do cidad˜ao ao Parlamento. Afastar o di-
reito fundamental do cidad˜ao de acesso individual, direto, facilitado e simplificado `a
jurisdic¸˜ao constitucional afeta o princ´ıpio democr´atico, pois enquanto o Parlamento
75“CONSTITUI AINDA TRAC¸O ESPEC´IFICO DO SISTEMA BRASILEIRO A CONJUGAC¸ ˜AO DE UM SISTEMA DE JURISDIC¸ ˜AO CONSTITUCIONAL COMPLEXO ENVOLVENDO DIVERSAS VIAS DE AC¸ ˜AO, COM SOBREPOSIC¸ ˜AO DE COMPET ˆENCIAS, CON- TROLE DIFUSO E CONCENTRADO - SISTEMA FORTEMENTE ORIENTADO `A EFETIVIDADE DE UM TEXTO CONSTITUCIO- NAL COMPROMETIDO COM OS DIREITOS SOCIAIS.” (VALLE, 2009, p. 36) (grifos nossos).
76CF/88, Art. 5o, LXIX - “conceder-se-´a mandado de seguranc¸a para proteger direito l´ıquido e certo, n˜ao amparado por “habeas-corpus”
ou “habeas-data”, quando o respons´avel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade p´ublica ou agente de pessoa jur´ıdica no exerc´ıcio de atribuic¸˜oes do Poder P´ublico”; LXX - “o mandado de seguranc¸a coletivo pode ser impetrado por: a) partido pol´ıtico com representac¸˜ao no Congresso Nacional; b) organizac¸˜ao sindical, entidade de classe ou associac¸˜ao legalmente constitu´ıda e em funcionamento h´a pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.”(grifos nossos).
77CF/88, Art. 5o, LXXI - “conceder-se-´a mandado de injunc¸˜ao sempre que a falta de norma regulamentadora torne invi´avel o exerc´ıcio dos
direitose liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes `a nacionalidade, `a soberania e `a cidadania”. (grifos nossos).
78CF/88, Art. 5o, LXXIII - “qualquer cidad˜ao ´e parte leg´ıtima para propor ac¸˜ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimˆonio p´ublico ou
de entidade de que o Estado participe, `a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimˆonio hist´orico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m´a-f´e, isento de custas judiciais e do ˆonus da sucumbˆencia.” (grifos nossos).
79CF/88, Art. 129. “S˜ao func¸˜oes institucionais do Minist´erio P´ublico: III - promover o inqu´erito civil e a ac¸˜ao civil p´ublica, para a protec¸˜ao do patrimˆonio p´ublico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; § 1o- A legitimac¸˜ao do Minist´erio P´ublico para as ac¸˜oes civis previstas neste artigo n˜ao impede a de terceiros, nas mesmas hip´oteses, segundo o disposto nesta Constituic¸˜ao e na lei.” (grifos nossos).
representa o cidad˜ao politicamente, o Tribunal Constitucional faz a representac¸˜ao
argumentativa do cidad˜ao (ALVES, 2011, p. 104) (grifos nossos).
A jurisdic¸˜ao constitucional subjetiva ou incidental pode ser provocada atrav´es das ac¸˜oes cons-
titucionais de garantia, conhecidas como rem´edios constitucionais (mandado de seguranc¸a80, ha-
beas corpus
81, habeas data, mandado de injunc¸˜ao82, ac¸˜ao popular
83
e ac¸˜ao civil p´ublica
84),
de forma individual (pelo cidad˜ao titular de um direito fundamental) ou de forma coletiva (por
entidades ou ´org˜aos legitimados para atuarem na condic¸˜ao de substitutos processuais em favor de
interesses ou direitos subjetivos daqueles cidad˜aos que est˜ao sendo representados) para que, por
meio da proposic¸˜ao da justiciabilidade dos direitos humanos fundamentais, em especial, dos direi-
tos sociais, se promova a concretizac¸˜ao de pol´ıticas p´ublicas em prol da realizac¸˜ao das condic¸˜oes
materiais que propiciam o exerc´ıcio pleno da cidadania integral.
A Assembleia Constituinte de 1988 produziu um avanc¸o democr´atico ao quebrar o monop´olio
do Procurador-Geral da Rep´ublica para promover as ac¸˜oes diretas de inconstitucionalidade e pos-
sibilitar que outras autoridades, ´org˜aos e entidades pudessem provocar a defesa objetiva da inte-
gridade da Constituic¸˜ao (CUNHA J ´UNIOR, 2008, p. 500-501), entretanto, concedeu, de forma
80“O mandado de seguranc¸a sempre foi considerado como um meio expedito de protec¸˜ao judicial de todos os direitos fundamentais, `a excec¸˜ao do direito de liberdade de locomoc¸˜ao e do direito de informac¸˜ao pessoal, que est˜ao amparados, respectivamente, pelo habeas corpus e pelo habeas data. [...] O ato impugnado pela via do mandamus abrange qualquer conduta positiva ou omissiva lesiva a direito, de tal modo que esse rem´edio constitucional revela-se como um poderoso mecanismo de controle incidental das ac¸˜oes e omiss˜oes do poder p´ublico, nas hip´oteses de violac¸˜ao a direito l´ıquido e certo, decorrente de ato ou omiss˜ao total ou parcial, normativa ou n˜ao normativa, do poder p´ublico. Assim, por meio dele, o Poder Judici´ario pode e deve exercer a jurisdic¸˜ao constitucional incidental para invalidade dos atos e suprir as omiss˜oes inconstitucionais do poder p ´ublico, a fim de assegurar a efetividade e o pleno gozo dos direitos fundamentais.” (CUNHA J ´UNIOR, 2010, p. 109-110) (grifado no original somente em it´alico).
81“O habeas corpus ´e instrumento de tutela da liberdade f´ısica individual mas nada obsta seja utilizado por um grupo de pessoas quando a coac¸˜ao ao direito de ir e vir decorrer de ac¸˜ao de um indiv´ıduo, como acontece com alguns trabalhadores de estabelecimentos rurais que, ao receberem os sal´arios exclusivamente atrav´es de vales ou bˆonus concedidos pelo patr˜ao, tˆem mesmo sua liberdade de ir e vir comprometida, porquanto a pr´atica do truck-system, al´em de ofensiva ao art. 463 da Consolidac¸˜ao das Leis do Trabalho (“a prestac¸˜ao, em esp´ecie, do sal´ario ser´a paga em moeda corrente do Pa´ıs”), maltrata profundamente a garantia de locomoc¸˜ao dos empregados, cabendo a um deles, a qualquer pessoa que tenha conhecimento do fato e, de modo prec´ıpuo, ao Minist´erio P´ublico do Trabalho, impetrar o habeas corpus coletivo.” (SILVA NETO, 1999, p. 80)
82“O constituinte de 1988, certo de que esquecer os problemas vivenciados pelo ordenamento constitucional anterior importa repetic¸˜ao de equ´ıvocos de modo mais grave; certo que os comandos constitucionais voltados `a preservac¸˜ao das garantias fundamentais quando dependentes da regulamentac¸˜ao pelo legislador ordin´ario ficam condicionados aos interesses poderosos; certo, por fim, que o § 1o do art. 5o (“As normas
definidoras dos direitos e garantias fundamentais tˆem aplicac¸˜ao imediata”), por si s´o, n˜ao ´e suficiente para impor a concretizac¸˜ao das garantias individuais, resolveu pela criac¸˜ao de instrumento de tutela das liberdades p´ublicas: o mandado de injunc¸˜ao. Tendo por base constitucional o art. 5o, LXXI (“conceder-se-´a mandado de injunc¸˜ao sempre que a falta de norma regulamentadora torne invi´avel o exerc´ıcio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes `a nacionalidade, `a soberania e `a cidadania”), o mandado de injunc¸˜ao juntamente com a ac¸˜ao direta de inconstitucionalidade por omiss˜ao [...], se apresenta como instrumento util´ıssimo para fazer prevalecer os des´ıgnios do elemento constituinte origin´ario em tema de garantias fundamentais. ´E a via processual adequada `a obtenc¸˜ao de provimento judicial colmatador de lacuna. Que esp´ecie de lacuna? Toda aquela a impedir a imediata fruic¸˜ao por parte do impetrante dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes `a nacionalidade, `a soberania e `a cidadania, incluindo-se a´ı eventual falta de norma regulamentadora a inviabilizar o desfrute dos direitos sociais. Manoel Gonc¸alves Ferreira Filho, entretanto, entende que a menc¸˜ao efetuada pelo art. 5o, LXXI,
`as prerrogativas inerentes `a nacionalidade, `a soberania e `a cidadania afasta a utilizac¸˜ao do instituto como instrumento de viabilizac¸˜ao dos direitos sociais, posto que o elenco protegido via ordem injuntiva est´a atrelado ao status da nacionalidade. Discordamos, data venia, da posic¸˜ao assumida pelo ilustre constitucionalista, PORQUE OS ELEMENTOS S ´OCIO-IDEOL ´OGICOS, UMA VEZ INSERIDOS NA CONSTITUIC¸ ˜AO, REVELAM O COMPROMISSO DO ESTADO QUANTO `A SUA CONCRETIZAC¸ ˜AO, CONFIGURANDO O MANDADO, NADA MAIS, NADA MENOS, QUE UM DECISIVO PASSO `A EFETIVAC¸ ˜AO DE TAIS PRECEITOS.” (SILVA NETO, 1999, p. 83-84) (grifado no original somente em it´alico).
83“A ac¸˜ao popular n˜ao ´e meio de defesa da legalidade sic et simpliciter. Por´em, sendo via de defesa do patrimˆonio p´ublico, entendemos forc¸oso concluir que est´a plenamente juridicizada a possibilidade de atacar-se por este meio ato que lese este patrimˆonio comum do povo brasileiro: a Justic¸a Social, tal como estampada no Diploma Superior do pa´ıs. [...] Os direitos sociais fazem parte do acervo hist´orico, jur´ıdico, ´etico e cultural dos povos civilizados. Integram o patrimˆonio cultural do povo brasileiro. Por isso se incluem no conceito de patrimˆonio p´ublico. Da´ı que sua les˜ao pode ensejar propositura de ac¸˜ao popular constitucional, com base no art. 5o, LXXIII.” (BANDEIRA DE MELLO, 2011a, p. 36,
57) (grifado no original somente em it´alico).
84“A ac¸˜ao civil p´ublica, enfim, dada a sua destinac¸˜ao constitucional e legal, tem se revelado como um dos mais importantes e mais completos instrumentos de controle incidental de constitucionalidade na protec¸˜ao dos direitos subjetivos. No que concerne ao controle das omiss˜oes do poder p ´ublico, essa ac¸˜ao coletiva tem a virtude de propiciar uma atuac¸˜ao judicial abrangente no controle para a implementac¸˜ao das pol´ıticas p ´ublicas necess´arias `a efetivac¸˜ao dos direitos fundamentais, sobretudo dos direitos sociais.” (CUNHA J ´UNIOR, 2010, p. 116) (grifos nossos).